“不要把东盟想象成欧盟，它更像是一个大家庭的WhatsApp群；问题意识虽然得高分，但‘WhatsApp群组’模式却注定东盟无法立刻解决危机”
| 聚焦能源粮安挑战 |
| 在过去数月全球局势动荡的背景下，东盟11国领导人日前齐聚菲律宾宿务，顺利召开第48届东盟峰会。这场被称为“精简版”的峰会，将会期由5天压缩至3天，核心聚焦于应对迫在眉睫的能源与粮食安全挑战。 |
东盟如家庭WhatsApp群
“在这个‘家庭群’里，每个人都觉得群组重要，没人想退出，但仅仅为了商量晚饭吃什么，可能都要在群里争论个三天。”
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分析第48届东盟峰会应对能源与粮食危机的成效时，联合国开发计划署可持续发展高级顾问赫兹里阿南做出了上述比喻。
欧盟具干预成员国硬实力
他告诉《发现东盟》，欧盟拥有某种可以干预成员国政策的“硬实力”，但东盟的核心是主权与互不干涉原则，只能通过不断协商以寻求共识。
赫兹里直言，东盟的力量不在于行政强制力，而在于“召集力”。这种特质决定了东盟在应对区域危机时，往往无法成为立即解决问题的“第一梯队”，而是作为“第二梯队”的协调者，加强沟通，确定后续的行动方案。
能源安全：APSA非石油调配指挥中心
第48届东盟峰会刚刚在菲律宾落幕，面对中东局势引发的全球能源震荡，本届峰会重点推进落实《东盟石油安全协议》（APSA），让原本的石油共享扩大至燃油共享。
赫兹里分析指出，进口能源成本的激增正让东南亚各国背负巨额预算压力，该协议反映了各国集体焦虑下的团结意愿。
“但必须明确，APSA不是一个石油调配的‘指挥中心’，它更像是一个预先谈妥的‘应急市场’。”
赫兹里认为，当危机真正降临时，各国的首要选择必然是维护本国利益。如果一个国家的能源连本国需求都无法满足，便不可能通过机制强行要求其对外分享。
提供多边谈判基础框架
他强调，APSA的意义在于提供了一个双边或多边谈判的基础框架。在这个共识框架上，东盟各成员国之间的能源磋商都将有据可依；而随着各双边合作顺利展开，也将由点及面，逐步构筑起覆盖全东盟的协作网络。
不过，赫兹里提醒，若要让协议的真正落实，关键在于找到国家与区域利益的“契合点”（sweet spot），并制定具体的执行细则，如启动门槛和分配规则。
“否则，看看最近马、菲之间的石油出口风波就能明白，这绝非易事。”
东盟需强化情报能力
另外，在全球能源危机的冲击下，粮食危机在未来数月内似乎已不可避免。赫兹里指出，尽管危机爆发已成定局，但其严重程度仍有待观察。
因此，针对首相拿督斯里安华在峰会上呼吁强化东盟与中日韩白米紧急储备机制并扩大至化肥领域的倡议，赫兹里给予了正面评价，但他警告，粮食安全是一个涉及水、能源、化肥与物流的“三位一体”纽带。
“储备大米只是第一步，东盟各国现在更需要的是‘情报能力’。”
事实上，粮食危机并非由本轮中东冲突骤然引爆。早在冠病疫情与俄乌战争期间，粮食风险便已敲响警钟。然而，为何东盟各国在应对上依然显得反应迟钝？
赫兹里直言，问题的根源在于对危机认知的偏差。
“我们陷入了‘自认足以应对’的幻觉，可每当两年后形势进一步恶化，我们又不得不为了同样的问题疲于奔波。”
东盟缺跨国资源监控机制
赫兹里指出，东盟目前缺乏一个实时的、跨国的战略资源监控机构。各国对于邻国的粮食收成、化肥库存、物流中断往往存在严重的信息不对称。
他以2008年粮食危机为例，提醒大米自给率不足的国家（如马来西亚）必须反思，当邻国因为国内政治压力而限制出口时，东盟的“团结”往往会向“国家安全”让步。
他呼吁，东盟应建立类似于新加坡“战略未来中心”，利用人工智能和大数据进行情景构建，而非在危机爆发后才仓促“救火”。
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“政策窗口” 危机 转型加速器
提到东盟电网的进展，赫兹里也引入了“政策窗口”的概念。
“平时这些议题不具紧迫性，在官僚谈判中能卡上几年。突然一场战争或气候灾难爆发，‘政策窗口’打开了，原本缓慢推进的提案会被瞬间加速。”
赫兹里认为，当前的能源危机实际上将加快东盟向绿色能源的转型速度。
他指出，东盟各国均意识到东盟电网是区域能源转型及长期能源安全的核心 ，以及推动能源来源多元化的必要性。然而，关键在于，东盟能否迅速化共识为行动，制定出具体的落实计划与时间线。
须迈新能源方向前进
他强调，绿色能源的转型最终还是取决于其所拥有的资金和所能够带来的经济效益，因此东盟各国的转型速度必然有所差异。不过，可以确定的是，相比于倒退回煤炭时代，东盟整体绝对会往新能源方向前进。
他特别提到，如果东盟想绕过冗长的官僚体系，必须引入“1.5轨”对话机制，即让私营部门参与讨论。
他表示，唯有负责实际操作的私营部门知道实地的运营麻烦，如电压不稳、电缆铺设难度等，若讨论仅停留在领导部门上，那么实际进展将继续拖延。
他直言，东盟总是被动地靠着一次次的危机来打开政策窗口 ，这种“递增式”的解决方式局限了政策的推动。
“未来的危机将愈加棘手，面对充满不确定性的未来，我不认为我们已经做好应对的准备。”
“如果我们真的在这次危机中汲取了教训，那东盟绝不能在危机平息后故态复萌，而应顺势利用现有技术，凭借区域间的深厚情谊，发挥‘WhatsApp群组’式的团结精神，果断采取更具前瞻性的行动。 ”
东盟中立性受考验
成员国可发挥各自优势
当前，在世界大国的博弈下，无论是东盟的中立性还是中心性都正受到考验。
不过，赫兹里对此保持乐观，并认为东盟内部确实存在各种“子动态”（Sub-dynamics），比如新加坡、马来西亚可能在特定议题上与中国走得更近，在另一些议题上又跟美国或欧洲合作。
“但这就像WhatsApp群组里的‘私聊小群’。我们依然是一个家庭，没有人敢成为那个退出大群的破坏者。”
他指出，东盟的魅力在于各国能够贡献自己的地缘政治筹码，为区域创造集体价值。
“就像在能源危机中，马来西亚得益于与伊朗的交情，能争取到关键的石油配额，但其他东盟国家可能无法享有这个优势，通过东盟协作机制，这种优势可与其他成员国共享，从而在区域层面提升整体的能源安全保障。”
他评价，本届峰会在问题识别上可以得满分，但在执行上依然任重道远。
| 第48届东盟峰会要点 |
| > 能源安全：各成员国同意加速建设东盟电网，并加快落实《东盟石油安全协议》（APSA），推动燃料共享，提升区域能源韧性。 |
| > 粮食安全：强化东盟与中日韩白米紧急储备机制（APTERR）；承诺通过东盟粮食安全信息系统（AFSIS）等现有机制，加强对粮食生产、化肥供应、价格和物流中断的区域监测。 |
| > 公民安全：关注身处中东等冲突地区的东盟公民，加强各成员国间的信息共享与领事协助机制。 |
| > 海事安全：通过《东盟海上合作宣言》，强调南海地区的航行自由，支持在菲律宾设立“东盟海事中心”，并加快东盟与中国的“南海行为准则”（CoC）谈判进程。 |
| > 缅甸问题：缅甸军政府领导人依旧不被允许参与峰会，坚持“五点共识”原则，惟成员国之间态度有分歧，未达成承认缅甸军政府合法性的共识，且对进展缓慢表示关注。 |
| > 泰柬局势：泰国、柬埔寨及菲律宾领导人进行三方会谈，泰柬达成保持沟通与克制、继续通过对话化解分歧的共识。 |
| > 《宿务议定书》：自2007年签署以来首次修订《东盟宪章》，支持去年正式加入成为第11个成员国的东帝汶全面融入东盟 ；深化区域经济一体化，特别是在数字经济和绿色产业领域的合作。 |
| > 《东盟青年参与气候行动与灾害复原力赋权宣言》：认可年轻人参与降低气候风险和灾害准备工作的贡献。 |
| > 《东盟紧急与全面转型战略协议（ASPECT）框架》：加强区域在紧急状况下的协调能力。 |
缅局势南海未列首要议程
另一方面，受制于能源与粮食危机的燃眉之急，加之成员国之间的立场不一，原本备受瞩目的缅甸局势与南海课题在本次峰会中均未被列为首要议程，实质讨论进展有限。
南海准则进展缓慢
尽管作为本年度东盟轮值主席国的菲律宾不断呼吁加快敲定《南海行为准则》（CoC），但东盟发言人多米尼克证实，关于该课题的正式讨论将列入2026年议程，但在短期内达成协议的可能性微乎其微。
高志凯：菲无视历史条约
中国著名外交学者兼全球化智库副主任高志凯直言，“南海行为准则”谈判进展缓慢的瓶颈不在于准则本身，而在于菲律宾对历史事实及法理边界的漠视，并警告菲方若继续背离1898年《美西条约》（巴黎条约），恐面临“国不为国”的风险。
他莅访《Newswire》并接受专访时指出，南海课题的解决关键在于“尊重历史”，并强调1898年《美西条约》白纸黑字规定了菲律宾的西部边界线为东经118度线，而菲律宾近年来在黄岩岛、仁爱礁及仙宾礁等地的挑衅行为，实际上均位于118度线以西，超出了其法定领土范围。
“菲律宾若不认这条线，即意味着否定了自身的建国基石，若菲方推翻该条约，中国及周边国家理论上可向东挺进，后果是不堪设想的。”
对于今年内能否敲定《南海行为准则》，高志凯则持保留态度。他认为，虽然东盟其他国家均愿意积极和平解决，但只要菲律宾不停止在118度线以西“捣乱”，协议便难以敲定。
华府智库战略与国际研究中心（CSIS）东南亚计划兼亚洲海事透明倡议主任格雷格波林分析称，今年内恐难达成《南海行为准则》，除非其被削弱至一份仅是在重申《2002年南海各方行为宣言》的政治文件。
他告诉《发现东盟》，若仓促达成协定，不仅意味着东盟成员国对这一旷日持久的议题失去耐心，更标志着马尼拉与河内默认东盟已不再是处理对华争议的最有效机制，转而寻求双边协作或外部力量介入。
菲律宾总统小马可斯则在东盟峰会闭幕式上承认，面对东盟各成员国对华态度的不一，以及地缘政治的复杂角力，相关准则的成型依然任重道远。
东盟拟成立“东盟海事中心”
作为替代进展，东盟11国领导人一致支持在菲律宾设立“东盟海事中心”，以保障南海的自由航行，避免干扰产生类似封锁霍尔木兹海峡的严重后果。
小马可斯随后指出，目前该中心仍处于构思阶段，组织架构、运作方式、经费来源等，都有待东盟各成员国协商敲定。
格雷格波林认为，该倡议有助于重启搁置十余年的“东盟海上单一联络点”，这固然是好事，惟实际上仍无法保障航行自由，因为其不具备处理南海实质争端的能力。
未承认缅大选结果
东盟或“微调”五点共识
自2021年军政府发动政变夺权以来 ，缅甸因未能履行东盟的“五点共识”，持续被排除在东盟正式会议之外。
小马可斯8日表示，成员国对已实施3年的“五点和平计划”缺乏进展感到沮丧，并暗示该计划需要因应全球局势的变化进行“微调”。
格雷格波林认为，随着泰国推动其他成员国与缅甸新的准军事政府接触，小马可斯关于“微调”的建议实际上是一种对现实的承认——即如果东盟不与敏昂莱政权接触，曼谷势必会继续单独行动，进而加深对“五点共识”的破坏。
“但这并不意味着马尼拉或其他成员国准备与内比都实现关系正常化，更不代表他们会放弃与缅甸反抗势力的联系。”
尽管泰国提议在政治层面加强与缅甸接触，并得到了部分积极回应，但东盟内部对“立场软化”仍存在显著分歧。
外交部长拿督斯里莫哈末哈山明确表示，由于压迫与暴力仍在持续，缅甸军政府尚未采取足够行动以重返谈判桌。
首相拿督斯里安华则指出，东盟正考虑在五点共识指导下开展更“有效积极”的接触，但目前并未设定缅甸重返会议的期限。
学者：东盟集体应对能力仍不足
东盟国家无法单打独斗的道理，早已是区域共识。然而，东盟能否真正形成“集体行动能力”，还是受到不少学者质疑。
“我们现在面对能源问题，谁也不知道几周后还会出现什么新危机……我不认为东盟已经具备真正集体应对的能力。” 华府智库战略与国际研究中心高级研究员里扎苏克马，日前在一场主题为“东盟中心地位与跨区域合作”的论坛上如此指出。
他表示，除了集体应对能力不足，东盟长期强调的中心性也正面临严峻挑战，而背后离不开中美博弈。
“我们无力左右中美关系的走向，也无法要求两个大国找到一种不会影响周边国家的相处模式，我们做不到。”
无论如何，他认为东亚仍然相对和平。虽然南海及区域局势不时传出敌对声音，但至少没有战争。
“维护这种和平是我们的责任，也是东盟应该扮演的角色；也意味着，我们必须遏制部分大国对现有秩序的破坏。”
“基于规则国际秩序”失公信力
随着二战后建立、长期由美国主导的“基于规则国际秩序”越来越被视为“虚伪的秩序”，里扎也直言，这套规则本质上由强权塑造，须废除。
“不能再依赖大国的恩惠了。在思考全球问题时，东盟应该回到力所能及的区域秩序。”
对此，他建议区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）可进一步扩大作用，将经济与安全议题结合，而不局限于贸易与投资关系。这包括RCEP未来应该要能够处理和应对成员国面临“次级制裁”等类问题。
倡RCEP纳入次级制裁讨论
东盟长期奉行“不选边站”原则，却经常在大国对立时，难免陷入次级制裁的风险。一旦被发现与受制裁对象维持贸易往来，随时可能遭到大国利用金融体系施压。
里扎不完全认同这种做法。
“例如，大国不希望其他国家与俄罗斯维持商业关系，但这不意味着我们（东盟）就必须跟着一起制裁。”
他认为，东盟未来应把制裁风险、供应链韧性和涉及安全、经济与社会联系等议题，逐步纳入RCEP框架，强化区域自主权。
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