发布: 11:23am 02/08/2026

坐看云起| 韩国再押注产业政策

李钟和

全球各国政府正再次运用补贴、税收优惠、公共财政、贸易措施和战略性监管等各类产业政策工具塑造本国经济，韩国也不例外。李在明总统领导的政府已推出一项雄心勃勃的战略，旨在推动半导体、人工智能基础设施、机器人技术及其他前沿产业的发展以增强未来的增长势头和竞争力。只是前路注定坎坷。

产业政策的回归不仅是种政策趋势。由于协调失灵、学习外部性及规模经济等因素，市场往往会对新技术投资不足。但在技术领导力和供应链韧性已成国家安全议程核心的当下，各国政府已无暇等待。它们现在探讨的不再是“是否应推行产业政策”，而是“何种产业政策最适合自身”。

韩国曾有过类似经历。在朝鲜的持续威胁以及尼逊主义和部分美军撤离韩国所催生的日益加剧安全担忧下，该国于20世纪70年代启动了重化学工业化计划，希望加速产业升级并创造新的比较优势。

在日本成功工业化的一定程度启发之下，重化学工业化计划旨在实现产业结构转型、促进出口，并减少对进口机械和国防装备的依赖。为此政府通过定向信贷、税收优惠、外债担保及工业园区建设等措施加速了私营资本对钢铁、机械、石化、造船、电子和有色金属等六个战略性产业的投资。

该战略成功的基础在于一支精明强干的经济官僚队伍——负责协调金融、基础设施和出口促进工作——以及持续的政治承诺，时任总统朴正熙的长期执政（1963-1979）为长期的产业转型提供了所需的政策连续性。同样重要的是韩国日益壮大的高素质工程师、管理者和技术人员队伍：他们吸收并改进了外国技术。

政府支持与国际竞争的双重作用促进了“干中学”和能力的积累，使韩国企业得以在全球价值链上迅速攀升。20世纪80年代的有利外部条件——包括油价走低、利率下降、韩元贬值以及全球需求增长——提供了额外的推动力，使韩国的重工业成为了主要的出口引擎。

韩聚焦AI和先进制造业

如今这些条件已不再理所当然地存在。尽管如此，韩国别无选择，只能再次启动另一场由政府主导的技术转型，并将此次的重点将放在人工智能（AI）和先进制造业上。

政府已公布一项旨在使本国跻身全球前三人工智能强国之列并巩固其半导体领域全球领导地位的国家战略。《关于加强半导体产业竞争力和扶持力度的特别法》为加速新投资提供了基础设施和监管支持。而韩国三大超级大飞跃项目则旨在通过在半导体、人工智能数据中心和机器人领域的公私合作投资打造前沿产业的区域枢纽。

政府与主要企业共同宣布的新投资计划总额超过1500兆韩元（约4.27兆令吉）——大概相当于本国GDP的三分之二——标志着自重化学工业化计划以来该国规模最大的产业倡议。三星电子和SK海力士计划投资911兆韩元建设新的半导体制造中心，而其他领先企业则大举投资于人工智能数据中心领域。为此政府相应推出了新的融资工具——包括未来应对基金和国家增长基金——以调动长期资本支持战略性产业和创新生态系统。

与20世纪70年代一样，韩国政府正在定义战略产业、调动资本，并将产业转型视为经济增长和国家安全的关键。但与旨在吸收并发展外国技术的重化学工业化计划不同，韩国的新战略致力于在全球技术前沿展开竞争——那里的不确定性更高，而且企业往往比国家更擅长识别最具前景的创新。

实际挑战同样巨大。半导体制造工厂和人工智能基础设施需要巨额资本投入、高度专业化的工程师，以及大量且稳定的电力和水资源供应。确保这些资源以及土地和许可的过程可能会使项目推迟数年，而让一座新的半导体制造厂投入运营可能还需要好几年时间，这使得投资决策极易受到半导体行业周期的影响。一旦相关需求在新产能投产前减弱，当今由人工智能驱动的芯片短缺就很容易演变为未来的供过于求。

监管环境较以往更严苛

此外，与20世纪70年代相比，如今私营企业所处的监管环境要严苛得多，这使得私人投资对政府举措的响应能力有所减弱。更不利的是当今的民主政治不可避免地导致了更短浅的政策视野，因此相对朴正熙执政时期来说一个跨越数十年的政策会更难建立公信力。

来自中国的日益激烈竞争进一步加剧了这些挑战——与20世纪70年代相比该国如今已成为一个更为强大的竞争对手。中国已在人工智能和许多先进制造业领域逐渐占据领先地位，并在半导体领域迅速缩小差距，这在一定程度上得益于持续的国家支持。

政府须构建有效创新生态系统

面对未来的挑战，韩国——以及其他正在重新审视产业政策的国家——必须认识到那种专注于“挑选赢家”并将资本导向这些企业的战略是存在局限性的。只有具有竞争力的市场和创新者本身才能决定哪些技术和企业最终能脱颖而出。而政府能够且必须做的是通过在那些市场失灵的领域投资公共产品——世界一流的大学、基础研究、可靠的能源基础设施以及高效监管——来构建有效的创新生态系统。

重化学工业化计划并非完美无缺。它助长了过度借贷、重复投资和严重的产能过剩，进而催生了最终引发1997年金融危机的结构脆弱性。尽管如此，得益于高效机构、严谨执行和有利外部条件这一罕见组合，该计划仍成功将韩国经济转变为一个资本密集型的技术强国。

尽管如今已无法再现当时的条件，但只要政府能认识到技术前沿领域普遍存在不确定性——且与过去相比更难人为打造成功——那它就仍可调动知识、人才和制度资源去在技术前沿领域展开竞争。

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