社论.罗兴亚难民棘手，应建立制度管理

大马不是1951年《难民公约》缔约国，因此法律上并没有正式的难民制度。而罗兴亚难民的形成，肇因于1982年缅甸《国籍法》未承认他们的公民身分，加上2017年的大规模军事镇压，于是缅甸若开邦的罗兴亚人被迫逃亡，形成全球最大的无国籍难民问题之一。

至于谁批准他们入境？大马历届首相均未正式批准罗兴亚人合法入境。他们主要是透过海上偷渡。2015年安达曼海难民危机期间，大马与印尼曾基于人道理由，同意暂时收容部分海上难民；2016年纳吉曾高调声援罗兴亚议题，但这与“批准大量移民入境”并不能画上等号。

大马对难民治理上的失败，不在于接纳难民，而是20年来始终未建立难民准入与管理制度。所以导致今天，每当治安事件、非法打工、公共医疗负担或教育资源受到关注时，难民问题都会浮上台面。

无论立即遣返、人道救援，或交由联合国接手，这些建议都窒碍难行。所以几十年过去了，难民依然存在，问题因日积月累而更加复杂。今天，真正的问题除了难民本身，就是缺乏难民治理制度。

联合国难民署承认他们是难民，但大马却没有相应的法律规范，他们不能合法工作、不能接受教育，也无法享有完整医疗保障，却又因为人道因素无法遣返。于是，一个灰色地带逐渐形成，如果不处理，社会问题会日趋严重。

难民带来的社会问题

滞留大马的罗兴亚难民为了生存，只能进入地下经济，从事建筑、农业、清洁、餐饮等低薪工作，增加低技术劳动市场竞争，冲击本地人的工作机会；他们的孩子也不能接受教育，只依靠民间组织办学；更严重的是，他们当中有人会沦为犯罪集团利用的工具。

无法可管，对难民不公平，对守法的大马人民同样不公平。更令人担忧的是，一些罗兴亚家庭已在大马生活十多年，有者的第二代在大马出生，但他们既不是我国公民，也不可能返回缅甸，长期处于“没有未来，也回不了家”的困境。问题只会越来越严重。

每逢有人高喊全部遣返，听起来痛快，实际上却不可能。

首先，缅甸政局仍不稳定，许多地区仍存在武装冲突，强制遣返会违反国际人道原则；其次，缅甸政府不会愿意接收这些没有国籍身分的人；其三，部分难民已与大马人建立家庭，在此工作与生活，仓促遣返只会衍生更多社会问题。

既然遣返困难，是否就代表政府只能任由问题持续扩大？答案当然不是。

建立可规范的制度

全球多个国家都面对大规模难民问题，但他们的做法不是放任或乾脆不管，而是建立制度。

今天的土耳其收容数百万叙利亚难民，该国政府建立完整登记制度，并允许部分难民合法就业，降低黑市劳工问题。

约旦透过生物辨识系统管理难民身分，提高行政效率；孟加拉集中安置罗兴亚难民，限制自由流动，但至少做到集中管理；加拿大采取严格审查与安置制度，由政府及民间共同协助符合资格者融入社会；德国除了提供庇护，也要求难民接受语言教育、职业训练及遵守法律。

没有一个国家的制度是完美的，但至少都有一个共同点──政府知道境内有多少难民、他们住在哪里、从事什么工作，以及如何管理。

反观大马，令人担心的是政府资讯掌握不足，管理机制零散，执法、医疗、教育及地方政府之间缺乏整合。没有制度，就容易引发人民的不安，也容易让难民成为地下经济与人口贩运的受害者。

因此，政府应该尽快建立一套符合我国国情的难民管理法。

其一，全面重新登记所有难民资料，建立由政府主导、生物辨识配合的资料库，让非法滞留者可资料可查。

其二，考虑有限度发放工作许可，限定产业、雇主及工作地点。一方面满足农业、建筑业及制造业部分劳力需求，另一方面也能让难民依法纳入管理，而不是任由地下劳工市场滋生。

其三，强化执法。对未登记者、涉及犯罪者及人口贩运集团采取更严厉措施，避免人道政策变成放任违法。

其四，加强与联合国及第三国合作，推动重新安置计划，让更多符合资格的难民移居愿意接纳的国家，而不是长期由大马单独承担。

其五，也是最重要的一点，政府必须向人民公开资讯。包括目前境内究竟有多少难民、每年增加多少、在哪些地区集中、政府花费多少资源，以及未来管理目标为何。唯有资讯透明，才能减少猜测与恐慌。

有人担心，建立制度是否等于鼓励更多难民前来？其实恰恰相反。

真正吸引非法移民的，不是制度，而是没有制度。当政府缺乏管理、地下工作容易取得、身分真假难辨，人口贩运集团便有可乘之机。相反地，严格登记、合法管理、违法严惩，反而能降低非法偷渡的诱因。