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林猷荃 | 律检分权，国会监督不可缺

国会并非个人意志的延伸，而是由众多议员组成，在集体审议与监督下运作的殿堂。任何程序的启动，都必须获得多数议员支持。今年一月，上诉庭针对早前纳吉起诉前律政司（前称总检察长）汤米汤姆斯的案件发布了判词。纳吉指控，汤米担任律政司时，对纳吉的多项刑事检控，侵害了纳吉权益。纳吉认为，这些检控属于“公职人员行为失当” （misfeasance in public office），进行“恶意程序”（malicious process）以及“疏忽” （negligence）。纳吉在高庭提出该诉讼时，他原先面临的提控尚未定罪。在司法以及政治抗争中起诉汤米，估计是为了展现纳吉对自身清白的信心，甚至可能希望通过公开的司法举证，增加控方漏洞的曝光度。然而，记忆中，此案并没有引起多大的关注。更重要的是，纳吉SRC案件在高庭、上诉庭，以及联邦法院，都裁定有罪。去年，一马案也判定有罪。从今天的角度看，既然法庭已经认定纳吉有罪，要再证明当年主导检控的律政司在过程中存在种种名目的不当行为，已经不可能让公众信服。这可能是过度简化的解读。但上诉庭的裁决，确实呈现出以“纳吉最终有罪”作为维持高庭原判的重要基础：纳吉起诉汤米，败诉。不过，高庭驳回纳吉的起诉，其中一个论据是，律政司执行任务时，具有法律免诉权（legal immunity）。高庭认为，在《联邦宪法》第145（3）条款下，律政司开启、执行，以及终止任何诉讼的权力，法庭不能置喙。所以，这些行为也不能面对民事诉讼。上诉庭虽然维持高庭原判，但在律政司是否具备法律免诉权时，却提出相反的解答。上诉庭认为，如果真的出现恶意检控，人们是可以民事起诉律政司。不过，在纳吉案件的具体事实当中，诉方没有提出足够证据，证明汤密的行为是“公务行为适当”，以及“恶意程序”。在律检分权的体制改革即将在今年六月提交国会通过的时刻，本案引发人们思考，到底律政司，或改制后的检察司，执行任务失当时，是否需要负起法律责任？一般公务员在执行公务时犯错，伤害了无辜的百姓，受害人可以起诉马来西亚政府。在提起诉讼时，提告方必须在诉状当中清楚点名犯错的官员，如果胜诉，政府将在“转承责任” （vicarious liability）的原则下，对受害人民进行赔偿。这与私人界，公司雇员在业务当中侵害他人权益时，公司可能需负起赔偿责任，是同一原则。不过，当官员犯错，却由政府动用纳税人的资金来赔偿，且无需承担法律责任，这无形中削弱了他们行事应有的谨慎。当然，站在执行公务效率的角度，公务员也必须能够无畏自身受到执法对象对付，才能秉公处理事务。如果，一旦公务员需要承担法律责任，“少做少错”的心态，反而可能助长怠工与敷衍。在民事诉讼外，官员犯错也可能面对内部纪律对付，但这就不在受害人的控制范围。若体制官官相护，受害人也拿他们没辙。以选票惩罚当朝政府，可能是人民可以回应的方式，因为他们没有“管好”官员。然而，选票抉择往往不能以单一议题作为唯一判断。何况，将政府扳倒，残害人民的官员以及体系，可能在换了新政府后依然老神在在。此外，在犯错后进行民事诉讼，也只能获得金钱赔偿。公众更在意的可能是：在公权力伤害人民之前，是否有制止机制？而不是事后的补偿。有些伤害，往往不是金钱所能补偿。何况，大多数人都不是纳吉。要将政府控上庭，需耗费的财力与精力，都是巨大阻碍，对一般人民根本不切实际。有鉴于此，人们有必要审视，即将推出的律检分权，是否有足够制衡检控司的机制。律检分权，主要是将检控权独立于在法律上代表政府的律政司，杜绝表面上的利益冲突。经历扎希DNAA案，以及团结政府治下各个荒腔走板的案件后，人们期待检控的提控，以及撤控决定，能够独立于政治干预（虽然团结政府始终否认干预）。因此，检察司的独立性，是改革后的重中之重。呈上国会的宪法修正案当中，检察司是由最高元首，在听取司法与法律服务委员会（Judicial and Legal Service Commission）的建议，以及与马来统治者大会讨论后，才予以委任。此外，宪法修正草案也列明，检察司任期七年，最高元首可以在仲裁庭的建议下，革除其职务。简单来说，宪法修正草案，在人事“任”与“免”两大层面，改革掉原有制度当中，首相一人独断的弊病。团结政府之下，选择性检控与选择性撤控的恶劣观感，动摇人们对法律公正的信心。将检察司任免远离首相掌控，就是对当今恶劣观感极具针对性的解药。然而，这是否意味着首相在检察司的任免上毫无角色？不然。 [vip_content_start] 司法与法律委员会的主席，还是由首相委任。不过，无可否认，首相的权力已经被大量稀释。这些权力，一部分流向高阶公务员，更核心的一部分，则落在联邦法院法官手中。要留意，这些角色，并不来自民选机构。谈马来西亚体制改革，很多人会直觉认为，只要把关键职位的委任权交由首相以外的机构处理，就能确保独立。不过，由任何非民选体制掌握委任关键职位的权力，真的就安全吗？问题其实不在于“由谁来委任”这么简单，在讨论委任机制时，任何具重要公共影响力的机构，包括君主立宪体制下的相关制度角色，都必须面对同一个问题：是否存在足够的透明度、制衡机制，以及避免利益冲突的制度保障。毕竟，任何具有公共影响力的机构，只要本身也可能牵涉不同层面的社会、经济或政策利益，就不能只靠身份或地位，被预设为天然中立。真正能保障独立性的，仍然是程序公开、标准明确与问责完整。这里不得不谈谈联邦法院前首席大法官东姑麦润。虽然民意殷切希望东姑麦润留任，不过她的任期最终仍未能延长。大法官的去留机制与检察司固然有别，但涉及的制度结构却高度相似。所以，这项违背民意的结果，会否是因为某些非民选机构有不同意见？若要将首相权力分给其他体制，优先考虑的，不该是公务员或象征性的非民选机构。反之，获得民意支持的国会，才应该成为真正被赋权的一方。在此制度分析框架下，拉菲兹针对马来西亚可效仿美国，让检察司人选到国会接受“确认听证”(confirmation hearing)的建议，就很合理。此安排的可能问题是，委任检察司及其他沿用此制度的职位或将面临政治化。台湾国民党立委否决总统赖清德提名的大法官人选，一度导致开庭法官人数不足，瘫痪法庭运作。这是政党恶斗的政治操作，以司法任命干扰施政，进而带来体制危机的例子。但，台湾是总统直选制，才使得总统与立法院多数由敌对政党掌控的现象成为可能。马来西亚实行的是内阁制，几乎不可能出现这种情况。此外，拉菲兹主张，应赋予国会启动开除检察司程序的权力。在现有的修宪版本中，该程序只能由司法与法律服务委员会开启，而该机构同样没有民意基础，由体制深层人物主导，难以回应民意。由于只是启动，过程还是需要经历仲裁庭。国会基于政治计算，滥用程序的企图都能有效被制衡。此外，国会并非个人意志的延伸，而是由众多议员组成，在集体审议与监督下运作的殿堂。任何程序的启动，都必须获得多数议员支持。在具有党鞭制（party whip system）的议会中，各别议员滥用权力的几率不大。国会不仅在检察司的任免中应发挥作用，其上任后的运作也必须置于国会监督之下。如果检察司出现政治性提控或撤控，到头来才启动冗长的革职程序，往往为时已晚，远水难救近火。即时纠错的最有效方式，乃检察司接受国会传召时，亲临国会面临口头质询。如果有人认为，这会让检察的专业工作曝露在高度政治化的压力之下，导致检控向民粹低头，那就退而求其次——检察司只需提呈工作报告，由国会辩论通过。律检分权的体制改革，整体上还是值得支持，非常切合改革需求的努力。然而，若此次改革不赋权国会，体制惯性与保守势力，必会令改革成效大打折扣。希盟各项改革承诺，真的迟到太多。律检分权已见曙光，何不珍惜当下，精益求精？毕竟，下一个执政我国的，可能是神权至上的政权。到时再来期待改革进一步推进，怕是难上加难。

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