东盟峰会·观察镜 | 吉隆坡东盟峰会平衡艺术 大国博弈与小国生存

对东道主而言，本次峰会也是安华展示领导力的重要平台。

他说：“我国作为东道主，安华想尽可能利用这个契机展示他的领导力，并把马来西亚带上国际舞台，凸显东盟峰会与相关峰会的对话合作范围逐渐开展到东亚及亚太以外”。

值得一提的是，我国此前成功扮演了泰柬边境冲突调解人的角色，这个外交成果为安华政府增添了政绩。郭清水评价道：“大马借势美中的积极角色成为泰柬边境冲突的调解人，这也是一项加分。”

大国博弈场：

东盟地位现实与困境

东盟中心地位是该组织长期倡导的区域架构核心原则，但这个概念在实践中面临挑战。

郭清水认为，东盟之所以能够在后冷战时期于亚洲地区扮演地区合作的中心地位，并非因为东盟是一个强势地区组织，恰恰相反，东盟的中心地位主要是它的相对弱势，让各强权强国可以接受、配合。

东盟的地区中心角色和制度宽松的特点，也让各强权国可以选择性及灵活参与。

那么，在当今大国竞争日益激烈的环境下，此次东盟峰会是强化还是削弱了这个概念？郭清水观察道：“国际关系学者一般认为，国际组织、区域组织在和平时期可发挥多重重要作用，但这样的机制角色在冲突时期将会大大受限。”

但这不代表东盟不重要。他强调，东盟自1967年成立以来为地区带来了几十年的和平与发展机会，各国相对繁荣稳定，东盟起着不可忽视的作用。

当然，东盟目前的正面角色和贡献能维持多久是一个未知数。他认为，目前的现实是：大国的结构性竞争无法避免，东盟能做的是继续提供对话与合作平台，降低冲突的可能性。

他举例，泰柬边境冲突问题的解决提供了一个有力证据，显示大国持续竞争的同时，小国继续利用东盟平台解决问题。

“安华利用东盟主席国的身份，调解了泰柬边境问题；中国和美国也有派代表赴会，这彰显出美中在全球范围内竞争，但在某些方面，两国不一定全是竞争或紧张。”

局限与价值：

东盟不足与不可或缺

作为区域政府间组织，东盟始终存在其局限性，尤其涉及主权与内政的议题，如缅甸问题、柬埔寨与泰国边界冲突；同时也难以预防危机发生，像是南海领土争端、金融震荡及气候变化、网络安全、疫情等非传统安全挑战。

“东盟无法保证成员国之间的友好合作能永久维持。”郭清水指出，事实上这类挑战超越任何组织或国家的单方能力范围，即便是联合国、欧盟或某大国，皆需多方共同应对。

尽管存在这些局限，东盟仍具有不可替代的价值。首先，它在管理与缓解东南亚国家之间的矛盾上至关重要。

他强调：“若无东盟，不只是柬埔寨和泰国之间因为历史、领土主权等问题动干戈，其他东南亚国家包括东盟老成员国也会因类似问题起冲突。东南亚各国之间的矛盾甚至紧张关系也很可能会更加激烈和频密。”

其次，东盟为实力较小的东南亚国家提供集体平台，以共同应对区域外更强行为体的压力。若没有这个机制，各国将不得不单独面对力量不对称的双边关系，陷入更弱势被动的处境。

第三，东盟提供了超越东南亚的区域公共产品，推动跨国界合作。郭教授解释，没有东盟，中日韩三国就难以通过“东盟+3”（APT）机制开展制度化协作；没有APT，就不会有包含澳、纽、印的东亚峰会（EAS）；没有EAS，也就无法促成RCEP这一大型经济合作框架。

中美之间：

东盟国一贯采谨慎平衡

面对中美两强竞争，东南亚国家一贯采取谨慎的平衡策略。中国曾宣扬和平崛起，但其在南海的行为却让部分国家认为与泱泱大国的形象不相符，导致区内国家保持警惕。

如今，在特朗普政府外交政策转向与关税施压下，东南亚国家对美国的态度是否会出现变化？

郭清水解释，东南亚各国对美国的观感一向复杂，长期以来都是正反两面并存，并且采用务实应对美国和其他大国的行为转变。

他分析认为，特朗普的对等关税政策几乎全球无人幸免，这是一个单边、惩罚性措施，不符合经济和外交逻辑。

“所以各国出现反弹是很自然的反应，但基于国际政治现实考量，还是不得不跟美国谈判和继续打交道。相较于东南亚，美国的亚洲盟友日本和韩国，以及传统盟友欧洲承受了更高关税率，冲击更大。”

国际政治现实面:

大国以自身利益为先

郭清水续指，泰国和菲律宾是美国在东南亚的唯二盟友，即使被征高税率，也未见有多大的反弹。原因是菲律宾更重视美国的安全保障，关税影响自然有限。他认为，这种现实主义的反应源于一个基本认知，即大国始终以自身利益为先。

面对这一现实，东南亚国家唯有采取务实策略，喜欢与否，都必须承认国际政治丑陋的现实面，领导人要正视和解决问题。

他建议：“在关键时刻，小国领导人明白必须放下姿态，尽可能谈判，再不喜欢也要打交道，因为后果和影响很严重。”

内部挑战：

政局动荡与东盟团结

除了外部大国竞争，东盟还面临内部挑战。除了持续的缅甸危机，泰柬边境冲突也势必为本届峰会蒙上阴影。这些矛盾是否会削弱东盟团结？在各国内政局势发展（如泰国、印尼、缅甸、菲律宾）也陷入动荡下，会否影响东盟效能？

“政局动荡对东南亚国家来说不是什么新鲜事，国家内部问题如族群议题、发展水平不一、贫富差距等，向来都是不稳定的。”

郭清水不认为这些国内矛盾会真正破坏东盟峰会，因为这是不同层次的动态，一个是外人难以掌控的国内事务，另一个是区域问题。

针对外界批评东盟在泰柬冲突上无所作为，郭清水不认同这种说法，相反，柬泰冲突恰恰凸显东盟的重要性。“东盟自上世纪60年代就存在了，若没有东盟，柬泰问题将会更加严重。”

他分析指出，泰柬问题既涉及东盟老成员国，也存在于东盟新成员国之间，既有历史渊源，也有国内和双边问题。然而，这类问题并非东南亚独有，几乎所有国家都会面对，尤其是沿海国家。

马来西亚就是一个典型例子。郭清水说：“大马是东南亚地区面对最多领土领海主权重叠问题的国家，和每个邻国都有尚未完全解决的领土领海争议。这些问题一方面是基于地理的原因——马来西亚位于东南亚正中，和大部分东南亚国家相比邻。

他补充，“另一方面也是历史的产物：殖民国时期留下的手尾。马来西亚独立后后处理了一些领土领海问题，但许多还悬而未解。尽管如此，东盟老成员国仍致力和平处理这些棘手难题的问题，并不考虑使用武力手段来解决这些对有关国家都极度敏感的问题，这可归功东盟国家之间几十年来良性互动、相互依存的社区精神。”

菲律宾将于2026年担任东盟轮值主席国，相信也会推进自身议程。一些人担心菲律宾可能借机在南海问题上拉队向中国摊牌，但郭清水认为，由于东盟内部对此问题的立场和态度各异，加上有“协调国”（大马是其中一员）存在，“菲律宾绑架东盟的可能性不大。”

制度制衡：

多边机制价值与局限

东盟推动建立了包括东盟地区论坛、东亚峰会等众多重叠机制，它们究竟有效管理了大国竞争，还是仅为大国外交提供了“论坛剧场”，而真正的权力博弈仍在场外进行？

郭清水指出，无论是场内还是场外，实质性的权力博弈肯定存在。“但关键在于，如今没有任何国家能主宰一切，这促使各方愿意赴会，也让东盟有机会与之接触和推动合作。

“如果与大国进行双边谈判的话，双方实力悬殊，多边主义则对小国有利。”

事实上，这种多边平台对小国尤其重要，亦是东盟平台的核心价值，为小国提供与大国互动的战略空间和更平衡的谈判环境。

他补充，南海争端和缅甸危机应该难以在本次峰会期间解决，但平台本身即是一种力量。

他总结称：“东盟明显不能解决很多问题，但如果没有东盟，那东南亚国家肯定要面对更多的问题、更多更大更复杂的问题。”

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